SMM网讯：宏观调控是中国政府自定义的四大职能之一，产能过剩则是多年来中国经济久治难愈的顽症。更严重的问题还在于，最近十多年来，针对钢铁、水泥、电解铝等行业的产能过剩问题，中央政府曾经多次实施强力干预，先后推出了一系列以淘汰落后产能为目标的宏观调控措施，各项调控政策、法规和各部委文件不断出台，几乎每隔三四年就有一场声势浩大的调控运动，每次调控都有一大批大型项目“紧急叫停”，大大小小的各类企业“关、停、并、转”。然而，几番调控下来，产能过剩问题越演越烈：过剩引发调控，调控过后又是一轮更大规模的投资，造成产能更加过剩。投资、过剩与调控的轮回，无疑是政府失灵的一大标本。
中国经济的产能过剩顽症为什么不能根治？什么原因导致政府的宏观调控政策失效？在市场经济环境下，政府应当如何处理政府与市场的关系，政府对市场的调控应当如何进行？本文试以1996年以来钢铁产业的调控过程为个案，全面考察和研究中国政府针对产能过剩的调控过程及其绩效，探讨并揭示产能过剩治理和调控失效的症结，求解治理产能过剩顽症、纠正“政府失灵”的对策。
一、宏观调控过程、
方式与政策表现
1996年，中国的粗钢产量首次超过1亿吨并超越日本、美国而跃居世界第一。从此，官方和民间对我国钢铁产能过剩的议论如影相随，成为中国经济发展进程中的一大话题。钢铁产业作为工业的脊梁和传统产业的代表，其固定资产投资对经济具有极强的拉动力。因此，最近十多年来中国政府针对产能过剩问题发动的几次宏观调控和整顿运动，几乎都是从对钢铁业的调控和整治开始的。从中国钢铁业的发展和宏观调控的实施情况看，我们认为，1996年以来中国政府对钢铁行业实施的宏观调控及政策表现，大致可以划分为以下几个阶段：
1.第一阶段（1996年-2002年）
这一阶段钢铁业宏观调控的最大特点，是行政权力对市场和行业发展的绝对主导地位。这一方面是由于当时中国的市场经济体制尚处草创阶段，市场自身的力量十分有限。另一方面，政府对产业和产能的调控，也基本上沿袭了计划经济时代的管控方式，以致“九五”时期和“十五”之初，国家对国民经济的管理目标还是以“计划”的形式颁布的。
从1996年开始，国家进一步加强了对钢铁工业固定资产投资的控制，要求各地严格执行“九五”计划，严格控制新开工项目，并规定2亿元以上的投资项目须经国务院批准。1999年1月，国家经济贸易委员会颁布《关于做好钢铁工业总量控制工作的通知》，认为钢铁产业存在日益突出的重复建设和工业结构不合理问题，要求以1998年钢产量为基准压缩钢产量10%，“坚决制止重复建设，3年内不再批准新建炼钢、炼铁、轧钢项目”；同年8月经贸委颁布《工商投资领域制止重复建设目录(第一批)》，新建高炉炼铁、转炉炼钢等15个钢铁工业被列入其中。2000年，国家经济贸易委员会相继颁发《关于做好2000年总量控制工作的通知》、《关于下达2000年钢铁生产总量控制目标的通知》，要求严格控制新增产能投资。在行政权力的强势干预下，国家对钢铁产能的总量控制是行之有效的。从1997年开始，钢铁行业固定资产投资额锐减，1997到2000年，全行业固定资产投资额分别为208.49亿元、174.67亿元、76.87亿元、63.66亿元。固定资产投资均呈负增长之势。
“九五”时期和“十五”的前两年，国家对钢铁产业的宏观调控以国家经贸委为调控主体，其主要手段为行政管制，通过对新开工项目的审批控制来强化其调控。因此，这一时期钢铁产业的宏观调控的特点表现为调控主体和调控手段的单一性，所谓调控，基本上沿用了计划时代对市场准入的严格审批和控制，行政性管制的特点一览无遗。换言之，此一时期政府对产业实施的宏观调控，是以直接干预微观经济的手段来治理预期中的产能过剩的。
2.第二阶段（2003年-2008年）
政府与市场形成博弈格局且博弈日益激烈和复杂化，是此一段宏观调控的一大特点。一方面，中国加入世贸组织后国外市场的不断开拓和外贸出口的高速增长，不断拉动着国内的投资需求，从而引发中央政府对产能过剩的担忧，促使钢铁行业的强力调控不断加码。另一方面，政府与市场，中央政府与地方政府，以及各地政府间的多方博弈，不断以新的形式出现。随着工业化、城市化进程的高速推进，尤其是市场经济体制的确立，市场的力量也逐渐显现出来。正是市场对于钢铁的需求，在一定程度上影响到了地方政府的行为，各地“招商引资”与企业“跑马圈地”，地方政府和企业双方联手推动了投资热潮的持续高涨。
“十五”时期（2001-2005）的最初两年，国家对钢铁工业继续实行“总量控制，结构调整”的政策。2001年11月，中国正式加入世界贸易组织。在这一特大利好的强力刺激下，出口和投资突飞猛进，经济高速发展导致各种能源全面紧缺，其中钢铁和电力是当时最为紧俏的两大物资。2002年全国钢铁行业的投资总额达710亿元，比上年增长45.9%，投资增速开始出现强劲拉升的势头。
伴随着各地掀起的投资跃进浪潮，中央政府与地方政府，政府、市场和企业围绕着投资竞赛、产能过剩和宏观调控的博弈大剧，一幕幕地上演，高潮迭起，精彩绝伦。
2003年10月，中共十六届三中全会正式提出了科学发展观，并在全国范围内迅速推开了一场声势浩大的市场整治和宏观调控运动。12月23日，国务院办公厅下发[2003]103号文，即《国务院办公厅转发发展改革委等部门关于制止钢铁电解铝水泥行业盲目投资若干意见的通知》，要求各地运用多种手段，迅速遏制盲目投资、低水平重复建设的势头。